中国的就业问题集中体现了中国人口与发展之间的矛盾，这主要反映在中国现代社会生产力内部两个基本矛盾：一是人口与资源的矛盾，即过多的人口规模与相对紧缺的自然资源矛盾。我国人均耕地或农业劳动力人均耕地大大低于世界人均水平，我国的农业劳动力总数相当于美国农业劳动力的100倍，但耕种比美国少得多的耕地，引起农业部门的就业不足；二是庞大的农业剩余劳动力与相对稀缺工业资源之间的矛盾。我们不仅要解决城市人口自然增长本身产生的就业问题，而且还要解决广大农业劳动力向非农产业转移和广大农村劳动力向城镇迁移的结构性就业问题。

    我国不仅用世界上7%的耕地水资源养活世界上22%的人口，而且只用世界上3.4%资本投资资源创造世界上1/4劳动力就业机会，这一基本国情决定了和影响了中国的经济发展目标和就业发展战略。中国发展的最大比较优势是丰富的劳动力资源，如何有效地利用人力资源，合理地配置人力资源是中国实现长期性持续高速增长的关键。

    中国就业战略目标是最大限度的开发和利用我国丰富的劳动力资源，促进就业人口适度增长和就业结构迅速变动，实现充分就业目标。所谓充分就业目标，并不是100%的就业率和0%的失业率，而是达到“自然失业率”目标。所谓自然失业率是指在一定时期和条件下的失业率，即一国或地区潜在产出能力得到充分发挥时的就业水平。通常它与劳动力年龄结构、劳动力构成、劳动力流动性以及信息流动等因素变动有关。在美国，从1948-1985年由于劳动力构成的影响，自然失业率从低于5%上升到高于6%，70年代末和80年代美国平均失业率增加可能是由于结构变化率增加以及伴随而来的自然失业率增加造成的。目前由于受统计口径、数据来源和技术因素限制，我们还无法精确测定和计算中国城镇自然失业率。参照国际经验，我们暂将5%作为中国城镇自然失业率，它高于城镇登记失业率，但低于城镇真实失业率。实现充分就业目标就是使城镇真实失业率降到5%左右的水平上，这是经过努力可以达到宏观经济目标。

    1993年6月底，中央实行宏观经济调控采取了一系列有效的经济措施(包括部分行政手段)，稳定宏观经济，将1994年21.7%的高通货膨胀率迅速回落到1997年0.8%的水平上，首次成功实现了经济“软着陆”，出现了前所未有的“高增长、低通胀”的良好环境，但与此同时城镇失业人口剧增，真实的失业率不断上升，成为目前经济发展最突出的问题。从长期发展来看，解决占世界1/4劳动力的就业问题是中国经济发展的第2号任务；从短期形势来看，降低城镇高失业率是今后宏观调控的首要作务。当我们成功地实现旨在降低高通货膨胀率的第一次“软着陆”之后，适时地开始寻求旨在降低高失业率的第二次“软着陆”是必要的、是明智的。需要指出的是，这两次“软着陆”有不同之处：一是宏观调控目标不同；二是任务性质不同，前者是短期性任务，周期性波动，后者既是短期任务，又是长期任务，主要是结构性问题；三是宏观调控的手段不同，前者控制货币发行量，提高利率，实行紧缩财政政策，控制固定资产投资规模，治理整顿金融秩序等等手段，高通货膨胀被很快的扼制下来，相比而言，在降低高失业率，我们还缺乏许多宏观调控手段，一时难以扼制高失业率，即使是美国“新政”时期也花了将近十年的时间才逐步解决了1000万失业人口问题。下岗职工激增被视为一个“冲击”，我们不能确切地知道这一冲击持续多入，决策者要花时间制定政策的效果要滞后性的表现出来。我们可能还要花4-5年的时间来寻求新的“软着陆”。因此我们不仅需要作短期打算、权宜之计，而且要作长期打算、长久之策，来积极主动地应付这一挑战。

    促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，是今后我国经济发展最优先的目标和任务，它与国有企业，实行股份制的经济改革的最优先目标和任务并不矛盾，而是相辅相成，相互促进。其主要思路是：

    第一，使持续高速经济增长成为持续性创造就业过程。经济增长产不是最终的唯一的目的。通常它有两种类型：一是创造就业的经济增长；二是少量和无就业的经济增长。从1980年前后我国经济进入起飞阶段，即实现了持续性高速经济增长。在80年代，我国就业年平均增长率达到3.0%，体现了创造就业的经济增长模式，但在“八五”期间，我国就业年平均增长率降为1.3%，属于“高经济增长、提高资本投入、低就业增长”类型。反过来也说明，高经济增长、高资本投入并不一定就能解决中国的就业问题。使经济增长真正成为连续性创造就业的过程，即在保持目前较高经济增长率和资本投入增长率前提条件下，创造更多的就业机会，其经济学含义就是提高就业增长弹性系数。既避免经济发展的大起大落，保持宏观经济稳定，又能够有效控制和降低目前的高失业率。

    第二，大力发展带动密集型产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择地发展资本密集、资源密集和技术密集的产业。从各国工业化实践来看，有三种工业化技术路线：一是“节省资本、多用劳动”，其含义是在资本积累过程中导致劳动力需求不断增加，更有效的使用劳动力资源，属于多用劳动的技术创新；二是“节省劳动、多用资本”，其含义是资本深化过程，资本资源被密集性地使用，属于多用资本的技术创新；三是“中性创新”，介乎于以上两种创新之间。一般而言，劳动力资源丰富的国家通常选择采用第一种模式，劳动力资源匮乏的国家选择采用第二种模式；从经济发展阶段来看，一个国家在工业化初期通常选择第一种模式，避免过早的资本深化过程，在工业化中期和后期往往选择第二种模式，因为劳动力成本(工资价格)迅速上升，资本价格相对便宜。此外,由于资本的积累技术创新更偏向于密集地使用资本资源，因而出现“资本深化”过程。

    作为劳动力资源丰富的人口大国，我们应当在相当长的时间内选择第一种模式更符合中国国情，从长远来看，逐渐增加资本密集和技术密集的技术创新。

    第三，必须采取有力措施保护基本群众的基本利益，实行中国式的“新政”政策。中国在向市场经济转型过程中，也伴随着深层次的产业结构变动与调整过程。它在创造出新的机遇的同时也充满了风险，这些机遇和风险必然造就出受益者和受损者。虽然从长远的观点看，工人劳动者将从改革中获益，但是他们在转轨过程中还忍受极大的阵痛。

    世界银行《1995年世界发展报告》提出这样的问题：改革的方案给工人造成的负担是一种必然的代价，还是改革计划设计中的一种失误？谁应当来承担重大变革的代价和成本。我认为，这一成本不应由下岗职工和其他失业者来承担，他们是我们改革与发展赖以持续的政治基础，保护这些基本群众的基本利益是政府义不容辞的责任。毫无疑问，改革的成本应由政府来负担，以财政补助形式补偿下岗职工的损失，例如取消每年对国有企业的亏损补贴的300亿元，取消每年对城镇居民的各类价格补贴，约200多亿元，用这笔钱把下岗职工“买下来”，提高非国有经济的税收比重，提高个人所得税征收，以便使受益者间接补偿失利者。

    我们不仅要创造一个竞争的市场经济，而且还要建立一个温暖关怀的公平社会。美国总统罗斯福两次“新政”时期不仅为上千万失业工人创造就业岗位，而且也建立了社会保障制度，为失业工人、低收入贫困者提供必要的社会安全网，在某种程度上缓解了资本主义社会阶级矛盾，使美国摆脱了经济大萧条危机，并成为世界经济强国，“新政”时期的经验值得我们学习和借鉴。中国的改革与发展需要和呼唤中国式“新政”。这一“新政”目的就是要建立两个基础设施：一是物质基础设施(physical infrustructare)，即修建开展大规模的基础设施建设，如学校、医院、道路、桥梁、植树造林、兴修水利、环境保护、市容清洁、垃圾处理等等，通过这些公共项目建设吸纳更多的城镇劳动力和下岗职工；二是社会基础设施(social infrustructure)，即建立社会保障制度、失业保险制度、个人住宅的贷款购买制度、工伤保险制度、人寿保险制度，建立劳动力市场和信息网络，通过这些制度建设为失业者与贫困人口提供基本生活保障，形成良好的社会安全网，从而实现保持社会稳定、国家长治久安的目标。

    中国的“新政”不同于美国的“新政”。首先中国处在经济起飞阶段，而美国“新政”是产生于资本主义大危机的背景下，中国只要保持良好的势头，避免经济大起大落，就能够有效地创造更多的就业机会；其次中国是建立社会主义市场经济体制，不仅使一部分人口、一部分地区先富起来，更重要的是从制度上来确保全体人民“共同富裕”，消灭绝对贫困，保障失业者的基本生存权力，以真正体现社会主义制度的优越性。

    第四，促进劳动力要素流动，通过市场重新配置劳动力资源和就业结构的变动，既促进经济增长，又促进就业增长。我国就业制度僵化，劳动力市场发育不足，就业结构失衡，城乡分隔的“户口制”，部门所有的“档案制”，地区之间的不公平竞争(如仅雇佣具有本地户口劳动力的岐视性规定等)，都大大妨碍了劳动力的流动，也是造成结构性失业的重要原因。反过来也加剧了不同产业、行业、部门之间的增长不平衡性，不同地区发展的不平衡性，城乡之间的差异性。劳动力流动性越低，下岗工人比例就越多，长期失业者比例就越高，结构调整的难度就越大。反之，促进劳动力流动，有利于提高经济效率。解决中国的失业问题，不能靠政府包下来，但要靠政府建立和发展有序的劳动力市场，实行积极的劳动力政策，旨在帮助失业者重新工作，为求职者提供培训与信息，防止剥削和歧视。再就业工程是为了促进劳动力流动和工作转换，消除妨碍劳动流动的制度性障碍，积极鼓励各类劳动力，从国有经济向非国有经济流动，从农业部门向非农业部门流动，从农村向城市流动，从欠发达地区向发达地区流动。上述四种流动的本质是劳动力从低劳动生产率部门向高劳动生产率部门流动，不仅提高总产出，而且也提高就业者个人收入。凡是有助于减小工农之间、城乡之间以及地区之间不平衡性的公共政策都有助于实现上述目标。